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Asociaciones público o3069 privadas en Paraguay, ¿cuáles son los esquemas que marcarán la nueva etapa de inversión?

Fri, 16 May 2025 14:24:08 +0000

Asociaciones público-privadas en Paraguay, ¿cuáles son los esquemas que marcarán la nueva etapa de inversión?

A una década de la primera ley de participación público-privada, Paraguay reforma su régimen de APP con una normativa que apunta a corregir errores del pasado, destrabar proyectos y atraer inversión en sectores estratégicos como infraestructura vial, transporte, salud y educación.

Rocío Mellas Fri, 16/05/2025 - 10:24

Cuando Paraguay sancionó la Ley 5102, que dio origen al régimen de Participación Público-Privada (APP) en 2013, el sector privado celebró la apertura de un nuevo camino para el desarrollo de infraestructura nacional. Pero el entusiasmo inicial pronto se topó con la realidad: una institucionalidad fragmentada, procesos burocráticos extensos y contratos rígidos que pusieron a prueba la capacidad del modelo para escalar.

Una década después, y con apenas un gran proyecto adjudicado bajo el paraguas de la ley original —la duplicación de la Ruta 2 y 7, una obra vial de más de USD 550 millones de CAPEX—, el país apuesta por relanzar el modelo con la flamante Ley 7452/2025.

“Si bien la Ley 5102 generó avances importantes y aprendizajes valiosos, también trajo aparejados algunos desafíos que explican, en parte, por qué fue necesario actualizar el marco normativo con la reciente Ley 7452/2025, que derogó el régimen anterior y lo reemplazó incorporando mecanismos de simplificación, incremento del espacio fiscal para PPP y mejoras en el régimen de iniciativas privadas”, señala Martín Carlevaro, socio de Berkemeyer.

Para el experto en Infraestructura, el régimen de APP fue un punto de partida fundamental, pero dejó al descubierto varios cuellos de botella: procesos istrativos extensos, institucionalidad débil y dificultades para armonizar criterios entre las distintas entidades públicas involucradas.

“A pesar de que Paraguay es un país fértil para las APP, en más de 10 años solo se adjudicó un proyecto”, indica.

En este sentido, el socio del despacho paraguayo considera que la nueva norma introduce mejoras clave que podrían marcar el inicio de una etapa más dinámica y atractiva para inversores.

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Una nueva generación de proyectos

Para Carlevaro las lecciones de los últimos diez años son claras: los proyectos APP que funcionaron han sido aquellos capaces de garantizar ingresos estables, predecibles y sostenibles para repagar la inversión privada, con un diseño técnico robusto y una alta visibilidad social.

“Las experiencias más sólidas han venido del sector vial, donde la rentabilidad social es tangible: menos accidentes, tiempos de traslado más cortos y mayor conexión entre centros productivos. A su vez, a través de mecanismos como peajes o pagos por disponibilidad, permiten estructurar fuentes de repago”, explica.

El modelo APP, junto con esquemas como el llave en mano, ha mostrado su utilidad en obras donde el contratista asume el diseño, construcción y financiamiento, y el Estado paga en plazos diferidos.

Hoy, la nueva ley busca ampliar ese universo de posibilidades, incorporando mecanismos como el diálogo competitivo, mejoras en los incentivos a las iniciativas privadas, y un aumento en el límite fiscal para compromisos de largo plazo, que pasa del 2 % al 4 % del PIB.

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Marco más claro, relación más madura

“Si bien la naturaleza jurídica de una APP es la concesión de obras y servicios públicos, en Paraguay, como en otros países, están en vigencia leyes de concesión (ley 1618) y de APP (ley 7452) con algunas características y matices diferentes”, contextualiza el socio de Berkemeyer.

Uno de los principales desafíos jurídicos del régimen anterior fue la confusión normativa: coexistían leyes con criterios distintos, entidades con atribuciones solapadas y procedimientos poco claros que dificultaban el avance de los proyectos.

"En muchos casos, se discutía si una APP era o no una concesión según la Constitución, lo que abría la puerta a cuestionamientos parlamentarios. Bajo la ley anterior existían demasiados organismos dictaminantes con algunos solapamientos entre las funciones del ex Ministerio de Hacienda y la Unidad de PPP dependiente de la ex Secretaría Técnica de Planificación (STP). A", señala Carlevaro.

La reforma busca dar coherencia institucional, consolidando competencias en el Ministerio de Economía y Finanzas, que asume el rol de la antigua Unidad PPP. Además, el nuevo régimen contempla ajustes contractuales más ágiles para renegociaciones ante casos fortuitos o fuerza mayor, cambios unilaterales de la contratante, cambios macroeconómicos e incluso condiciones no previstas, como ocurrió durante la pandemia de COVID-19 en toda la región.

Todo esto responde a una necesidad crítica: blindar jurídicamente las inversiones de largo plazo frente a eventos de fuerza mayor o decisiones unilaterales del Estado.

“La relación entre el sector público y el sector privado ha evolucionado positivamente. Al principio, había desconfianza mutua: el sector público temía dejar en manos de privados la operación de activos públicos por largo plazo, y el sector privado dudaba de la capacidad del Estado para cumplir compromisos de largo plazo. Hoy, esa percepción ha cambiado. Hay más conocimiento, más diálogo técnico, y una mayor comprensión de que las APP no son privatizaciones, sino alianzas estratégicas donde cada parte asume riesgos y responsabilidades según su mejor capacidad”, describe el experto en Infraestructura.

Para el abogado, la experiencia del proyecto vial PY02 mostró que el Estado puede fiscalizar de forma efectiva el cumplimiento de obras y servicios, mientras que el privado puede financiar, diseñar y construir de manera eficiente.

“Lo que faltaría es una mayor profesionalización de la relación contractual: formación de equipos técnicos estables, continuidad institucional y plataformas de coordinación público-privada”, opina.

Por si no lo has leído: Decreto N° 1467/24 de Paraguay: La contratación de proyectos de infraestructura luego de los cambios a la Ley de APP

¿Qué ajustes de la nueva Ley de APP podrían impulsar una nueva ola de proyectos en Paraguay?

Martín Carlevaro cree que La Ley 5102/13 fue un gran avance para su época, pero que con el tiempo mostró limitaciones que la nueva Ley 7452/2025 busca subsanar. Entre los cambios más relevantes, el socio de Berkemeyer destaca:

Ampliación del espacio fiscal. “El límite para compromisos de largo plazo (firmes y contingentes) en proyectos PPP se incrementa del 2% al 4% del PIB, permitiendo un mayor compromiso de recursos estatales en la ejecución de nuevos proyectos.”
Mayor tope en las iniciativas privadas. “La ampliación del tope de participación estatal en proyectos originados por iniciativa privada pasa del 10% al 25% del costo total del proyecto. Esta modificación busca incentivar a los inversores privados a participar en proyectos de infraestructura que podrían no ser autofinanciables, abriendo así nuevas oportunidades para mejorar la infraestructura nacional.”
Derecho de tanteo para los proponentes de iniciativas privadas. “Ahora podrán igualar la mejor oferta durante la evaluación de ofertas en la licitación del proyecto.”
Mayor claridad en los plazos y procedimientos. “Esto no solo simplifica pasos, sino que además mejora los criterios de evaluación, priorizando el valor por dinero.”
Introducción de la etapa de Diálogo Competitivo. “Los precalificados podrán realizar consultas y propuestas de mejoras, respecto de borradores de Pliego de Bases y Condiciones y del Contrato PPP, atendiendo a las mejores prácticas de los Proyectos PPP.”

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Paraguay, la perla del Sur

¿Por qué Paraguay ofrece condiciones competitivas frente a otros países de la región? Martín Carlevaro destaca seis ventajas:

Estabilidad política, macroeconómica y monetaria, con una inflación controlada y una moneda fuerte, sin grandes vaivenes cuando cambia el gobierno de turno.
Seguridad jurídica: se respetan los compromisos asumidos.
Carga tributaria baja, en comparación con otros países de la región.
Alto déficit en infraestructura con un insuficiente espacio fiscal, lo que genera un mercado natural insatisfecho con espacio para inversión privada.
Marco legal específico, ahora actualizado con la Ley 7452/2025, que ofrece reglas del juego modernas y probadas en la región.
Grado de inversión, otorgado en el año 2024 por la calificadora Moodys.

“El gran desafío de Paraguay es invertir más y mejor en la etapa de pre-inversión, a fin de licitar proyectos serios con estudios de factibilidad sólidos y, en lo posible, que generen suficientes ingresos predecibles para el repago total o parcial de la inversión, sin necesidad de aportes fijos o subsidios al CAPEX”, analiza.

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Sectores listos para despegar, la gran apuesta del país como vehículo de desarrollo

Si bien el foco natural del régimen de las APPs sigue siendo la red vial -el país cuenta con más de 2.000 km de rutas pendientes de modernización-, hay otras áreas que de a poco empiezan a ganar protagonismo en la agenda:

Aeropuertos, con potencial de autofinanciamiento.
Transporte ferroviario de pasajeros o de carga, como el tren de cercanías que unirá Ypacarai – Luque – Asunción y la modernización del aeropuerto de Asunción, que se trataría de un proyecto autofinanciable a través de los ingresos que se generen por la operatoria del propio aeropuerto y sin necesidad de aportes o subsidios Estatales.
Educación técnica y salud pública, con colegios técnicos y hospitales regionales bajo esquemas de pagos por disponibilidad con incentivos por resultados (cumplimiento de KPIs).
Gestión de residuos, plantas de tratamiento, rellenos sanitarios y logística de reciclaje, con soluciones integradas y trazabilidad ambiental.
Agua y saneamiento, con alcantarillado y plantas de tratamiento de aguas residuales y plantas potabilizadoras.
Transporte público urbano e interurbano, con buses eléctricos, sistemas de pago inteligente y carriles exclusivos.

“El desafío, en este sentido, será la priorización de proyectos buscando licitar primero los que mayor rentabilidad (VAN) social tengan atento a que los recursos del fisco son limitados y la gran mayoría de estos proyectos precisarán aportes estatales ya sea para auxiliar la inversión inicial (CAPEZ) o bien para remunerar la operación (OPEX)”, subraya Carlevaro.

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El rol del sector legal para que las APPs funcionen mejor y generen mayor impacto

En el ecosistema de las asociaciones público-privadas, el rol de los abogados no se limita a redactar contratos: se trata de un engranaje clave en la estructuración jurídica del proyecto, en la asignación de riesgos, en el cierre financiero y en la relación entre las partes.

"Los contratos PPP o de concesión no son un mero documento, sino una modalidad de contratación y colaboración entre el sector público y el sector privado para el desarrollo de infraestructura y la prestación de servicios públicos, estructuradas como una red compleja de relaciones jurídicas que vinculan a diversos stakeholders —incluidos organismos públicos, inversores, financiadores, contratistas, s y reguladores—, en torno a un proyecto común, con una distribución equilibrada de riesgos, obligaciones y beneficios. En esta relación a largo plazo, que requiere confianza, reglas claras y visión compartida, el derecho tiene un rol fundamental y se convierte en una herramienta que facilita esa ingeniería contractual”, concluye Carlevaro.

Según el socio de Berkemeyer, para que las APPs en Paraguay despeguen, no solo hará falta inversión y voluntad política, sino también confianza, equipos técnicos estables y una narrativa clara: no se trata de privatizar, sino de construir un país más conectado, competitivo y resiliente.

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Decreto N° 1467/24 de Paraguay 5z6cq La contratación de proyectos de infraestructura luego de los cambios a la Ley de APP

Fri, 31 May 2024 21:15:36 +0000

Decreto N° 1467/24 de Paraguay: La contratación de proyectos de infraestructura luego de los cambios a la Ley de APP

A pesar de las mejoras que introduce la norma que reglamenta la llamada Ley APP, el país tiene algunos desafíos por delante en relación con este tipo de proyectos.

Redacción Lexlatin Fri, 31/05/2024 - 17:15

En abril pasado, Paraguay promulgó el decreto No. 1467/24 que reglamenta la Ley de Alianza Público-Privada (APP) o Ley 5102/13, el tercero que se dicta desde que entró en vigencia la ley. Con este se deroga el decreto N° 4183/2020 y se espera que se agilicen los procesos de contratación relacionados con la participación público-privada en proyectos de infraestructura pública al optimizar el sistema de evaluación de ofertas.

Se espera, además, que con este decreto se promueva aún más el interés de las empresas privadas y se impulse el pipeline de proyectos de participación público-privada (PPP) en el país.

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Antecedentes

La llamada Ley APP fue dictada en 2013 y se reglamentó en 2014. Un año después aparecieron los primeros proyectos licitados, las rutas 2 y 7 y el aeropuerto de Asunción, de acuerdo con Martín Carlevaro, socio a cargo del área de infraestructura y energía de BKM | Berkemeyer, despacho que asistió a los dos consorcios participantes en estos proyectos y que tenían a Sacyr como líder.

Aunque con el decreto de 2020 se esperaba una real activación de proyectos, esto no fue así. En el panorama actual, de acuerdo con el especialista, Paraguay ha tomado la decisión política de impulsar este tipo de iniciativas.

Entre los desafíos macro que enfrenta Paraguay para planificar la infraestructura pública, Carlevaro menciona que hace falta un organismo rector independiente como ProInversión (Perú), apolítico y transversal para cualquier sector.

En lo micro, observa grandes problemas por expropiaciones de terrenos, necesarios para construir algunos proyectos, no solo APP, sino también obra pública tradicional, y hay un desafío en cuanto a la actualización de la propiedad de los terrenos en el registro de inmuebles, de manera que no haya un solapamiento de títulos.

"Quizá deberían priorizarse otro tipo de proyectos, tomando en cuenta que el país también necesita infraestructura de salud y educación, agua (potabilización y tratamiento de aguas residuales), sin descuidar el sector transporte", menciona.

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Menos burocracia

En entrevista, Martín Carlevaro profundiza sobre los cambios que introduce el decreto No. 1467/24, en relación con la gestión de los proyectos de (PPP) y sus implicaciones. Entre los principales cambios, destaca:

Se acortaron los plazos de los procesos de contratación en una APP, lo que facilita el proceso istrativo de aprobación de proyectos, aprobación de ofertas, de pliegos, de contratos PPP, entre otros.
Desapareció la Secretaría Técnica de Planificación, que actuaba como un Ministerio. Esta institución dependía directamente de la Presidencia de la República y quedó subsumida dentro del Ministerio de Hacienda, que ahora se llama Ministerio de Economía y Finanzas, específicamente en la Dirección General de Inversión Pública (DGIP).
Antes los proyectos tenían que tener el visto bueno del Ministerio de Obras Públicas, de Hacienda y la STP.
Se fija la posibilidad de que se presenten las ofertas técnica y económica en un solo sobre, lo que tiene lógica porque se daban procesos larguísimos, de hasta dos años, para terminar de adjudicar a una sola empresa que presentaba una oferta.
La etapa de precalificación ahora es obligatoria y no facultativa.
Ahora también se permite que un único oferente se pueda adjudicar el proyecto, cosa que, con el decreto anterior, no se podía.

Además de lo burocrático y técnico, ¿qué otras áreas se benefician con los cambios?

Martín Carlevaro.- Creo que se acortaron también los plazos de las iniciativas privadas y esto es otra forma de originar proyectos de APP. Es decir, cuando el sector privado trae la idea, la prefactibilidad, la factibilidad, en general, esos procesos también se han demorado mucho.

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¿Hay algún proyecto que se esté desarrollando e implementando con este decreto">

La ruta 1, que ya tuvo precalificación el año pasado. En diciembre se dictó la resolución que aprueba a los cinco precalificados, cinco consorcios, dos liderados por brasileños, tres liderados por españoles, todos con algún socio local paraguayo.

Y ese proyecto justamente no se estaba abriendo a diálogo competitivo porque ahora existe también, no solamente la precalificación, sino lo que se llama diálogo competitivo, donde los precalificados van a leer el borrador de pliego y de contrato para hacer algunas sugerencias, mejoras y demás. El Estado está en su derecho, por supuesto, de corregir algunas cuestiones y rechazar otras. Y luego de terminada esta etapa se llamará a presentación de ofertas, lo que sería la licitación pública internacional propiamente dicha.

Ahora, gracias a que se dictó este decreto, ya está liberado el camino para empezar el diálogo competitivo en este proyecto, que es un PPP a 30 años y va a ser muy similar, en cuanto a su estructuración y distribución de riesgos, al proyecto anterior de las rutas 2 y 7. Ese es el único proyecto que está realmente avanzado.

¿El hecho de que pueda existir la figura de un solo postor, de un solo sobre, pudiera hacer que se descuide la fiscalización y vigilancia?

La Ley APP de Paraguay no permite faltas a la transparencia, compliance y demás. En el pliego se establecen requisitos muy estrictos en cuanto a esto. Por ejemplo, para darnos una idea, uno de los seis grupos precalificados para la ruta 1 fue descalificado. La normativa de Paraguay es bastante estricta y estas modificaciones no van a generar problemas, sino al revés, generan beneficios, por lo menos desde el punto de vista de la velocidad del procedimiento. La precalificación es todavía más estricta de lo que era el sobre uno.

El decreto de 2020 establecía que tenía que haber más de una oferta y se dieron cuenta de que era un exceso de reglamentación establecer eso porque la ley no establecía ese límite. Me parece que es acertado lo que hicieron. Y, además, aún si hubiese un solo oferente, que no va a suceder porque los proyectos de Paraguay han generado mucho interés, a diferencia de lo que sucedía hace seis o siete años, cuando el país no tenía track record, que no era de grado de inversión. Bueno, ahora tampoco lo es, pero ya estamos a un pasito de serlo.

Entonces, en ese momento sí podía pasar que hubiese una sola oferta, pero ya no va a suceder. Que no haya ninguna oferta es muy difícil porque Paraguay atrae mucho interés de los prestamistas, de los sponsors, de europeos, estadounidenses, canadienses, brasileros, argentinos. Me parece a lugar que exista la posibilidad de un solo oferente, siempre y cuando se controle bien todo el cumplimiento normativo.

Energías renovables y APP

¿Cómo dialogan el decreto que reglamenta la Ley APP y el decreto que reglamenta la Ley de Energías Renovables, en vigor desde principios de este año?

Esta es una pregunta que últimamente me la están haciendo bastante los clientes y potenciales clientes.

La Ley de Energías Renovables, que se dictó en el pasado y se acaba de reglamentar, tiene un problema y es que establece una licencia máxima con un plazo de 15 años y en esos 15 años están los dos o tres años del periodo de construcción del parque fotovoltaico, suponiendo que hablemos de un proyecto de energía solar. Si fueran dos años, entonces queda 13 años de operación en un país donde las tarifas son muy bajas, sin saber si le van a renovar la licencia a los 15 años porque finalmente es discrecional del Estado y la autoridad de aplicación, en este caso el Ministerio de Obras Públicas.

Entonces van a fijar una tarifa muy alta para la energía para recuperar la inversión en ese plazo.

Es difícil que políticamente se decidan adjudicar proyectos solares, donde además sobra la energía todavía, solo que en ocho o nueve años vamos a tener un problema de potencia de energía en Paraguay, por lo que es fundamental que empiecen a aparecer estos proyectos nuevos de generación para ampliar la matriz energética y, además, diversificarla.

Eso va a generar una rigidez y un obstáculo bastante grande, creo que lo que tendrían que hacer básicamente es modificar la Ley de Energías Renovables y ampliar ese plazo mínimo a 20 o 25 años de licencia. En Paraguay no hay viento, pero sí hay muy buena radiación solar. Proyectos solares son los que se vienen en Paraguay, ya se anunciaron varias licitaciones para este año bajo esta nueva normativa.

¿El nuevo decreto beneficia proyectos como las mini hidros?

De hecho, la Ley de Renovables excluye de su aplicación a las mini hidros, que se mantienen en una ley del 2006, que se iba a derogar con esta nueva Ley de Renovables. Tenía lógica derogarla, pero no, decidieron mantenerla y solamente la van a aplicar en la práctica para las mini hidros.

Justamente están por dictar en el Congreso una ley que va a modificar sustancialmente esa ley del 2006 (la Ley 3009, Ley de generación de energía por parte del sector privado), que hasta ahora no se aplicó a ningún proyecto, salvo uno, quizás el de biomasa de Paracel, una papelera muy grande de Paraguay, que veremos si en algún momento ve la luz. Así que es posible que por ese lado tengamos buenas noticias, ojalá con plazos lógicos para la amortización de la inversión, pero yo creo que con la Ley de Renovables actual se han tirado un tiro en el pie, perdón por la expresión, porque no van a poder con estas tarifas tan bajas que tiene Paraguay atraer privados que hagan ofertas.

No dejes de leer: Energías renovables en Paraguay, ¿cuáles son los espacios de aprovechamiento?

¿Pero tal vez el plan regulatorio es justamente recuperar soberanía sobre el recurso agua con las mini hidros?

La ley APP no es solamente para proyectos de transporte ni para infraestructura social, también es para generación eléctrica, lo dice textualmente la ley.

De hecho, más allá estamos viendo desarrollos para energías renovables bajo la Ley APP, que tiene la virtud de no tener la limitante de los 15 años, pero hay que ver si finalmente se va a aplicar o no o si se decide que todos los proyectos de renovables se estructuren bajo la nueva ley de renovables. Para mí sería un error, por esto es que te decía, a los 15 años perfectamente podría aplicarse como modalidad de contratación la APP y firmarse un contrato de PPP. Podría aplicarse la ley de renovables a una APP de generación eléctrica renovable. Hay que hacer conversar las dos leyes, los dos reglamentos y sacar proyectos que no tengan el problema del plazo de 15 años, que va a hacer inviable cualquier proyecto de renovable en Paraguay.

Y en cuanto a las mini hidros, como decía antes, van por otra ley que también podría perfectamente conversar con la Ley APP y tener proyectos de mini hidros por APP con los 30 años de plazo máximo.

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