Asociaciones público-privadas en Paraguay, ¿cuáles son los esquemas que marcarán la nueva etapa de inversión? p6g32

Cuando Paraguay sancionó la Ley 5102, que dio origen al régimen de Participación Público-Privada (APP) en 2013, el sector privado celebró la apertura de un nuevo camino para el desarrollo de infraestructura nacional. Pero el entusiasmo inicial pronto se topó con la realidad: una institucionalidad fragmentada, procesos burocráticos extensos y contratos rígidos que pusieron a prueba la capacidad del modelo para escalar.

Una década después, y con apenas un gran proyecto adjudicado bajo el paraguas de la ley original —la duplicación de la Ruta 2 y 7, una obra vial de más de USD 550 millones de CAPEX—, el país apuesta por relanzar el modelo con la flamante Ley 7452/2025.

“Si bien la Ley 5102 generó avances importantes y aprendizajes valiosos, también trajo aparejados algunos desafíos que explican, en parte, por qué fue necesario actualizar el marco normativo con la reciente Ley 7452/2025, que derogó el régimen anterior y lo reemplazó incorporando mecanismos de simplificación, incremento del espacio fiscal para PPP y mejoras en el régimen de iniciativas privadas”, señala Martín Carlevaro, socio de Berkemeyer.

Para el experto en Infraestructura, el régimen de APP fue un punto de partida fundamental, pero dejó al descubierto varios cuellos de botella: procesos istrativos extensos, institucionalidad débil y dificultades para armonizar criterios entre las distintas entidades públicas involucradas. 

“A pesar de que Paraguay es un país fértil para las APP, en más de 10 años solo se adjudicó un proyecto”, indica.

En este sentido, el socio del despacho paraguayo considera que la nueva norma introduce mejoras clave que podrían marcar el inicio de una etapa más dinámica y atractiva para inversores.

Quizás te interesa: Ley N° 7452/25: Paraguay publica nueva ley marco para los Contratos de Participación Público Privada

Una nueva generación de proyectos g5sd

Para Carlevaro las lecciones de los últimos diez años son claras: los proyectos APP que funcionaron han sido aquellos capaces de garantizar ingresos estables, predecibles y sostenibles para repagar la inversión privada, con un diseño técnico robusto y una alta visibilidad social.

“Las experiencias más sólidas han venido del sector vial, donde la rentabilidad social es tangible: menos accidentes, tiempos de traslado más cortos y mayor conexión entre centros productivos. A su vez, a través de mecanismos como peajes o pagos por disponibilidad, permiten estructurar fuentes de repago”, explica. 

El modelo APP, junto con esquemas como el llave en mano, ha mostrado su utilidad en obras donde el contratista asume el diseño, construcción y financiamiento, y el Estado paga en plazos diferidos.

Hoy, la nueva ley busca ampliar ese universo de posibilidades, incorporando mecanismos como el diálogo competitivo, mejoras en los incentivos a las iniciativas privadas, y un aumento en el límite fiscal para compromisos de largo plazo, que pasa del 2 % al 4 % del PIB. 

No te lo pierdas: Invertir en Paraguay: ¿por qué el momento es ahora?

Marco más claro, relación más madura 5fe1s

“Si bien la naturaleza jurídica de una APP es la concesión de obras y servicios públicos, en Paraguay, como en otros países, están en vigencia leyes de concesión (ley 1618) y de APP (ley 7452) con algunas características y matices diferentes”, contextualiza el socio de Berkemeyer.

Uno de los principales desafíos jurídicos del régimen anterior fue la confusión normativa: coexistían leyes con criterios distintos, entidades con atribuciones solapadas y procedimientos poco claros que dificultaban el avance de los proyectos.

"En muchos casos, se discutía si una APP era o no una concesión según la Constitución, lo que abría la puerta a cuestionamientos parlamentarios. Bajo la ley anterior existían demasiados organismos dictaminantes con algunos solapamientos entre las funciones del ex Ministerio de Hacienda y la Unidad de PPP dependiente de la ex Secretaría Técnica de Planificación (STP). A", señala Carlevaro. 

La reforma busca dar coherencia institucional, consolidando competencias en el Ministerio de Economía y Finanzas, que asume el rol de la antigua Unidad PPP. Además, el nuevo régimen contempla ajustes contractuales más ágiles para renegociaciones ante casos fortuitos o fuerza mayor, cambios unilaterales de la contratante, cambios macroeconómicos e incluso condiciones no previstas, como ocurrió durante la pandemia de COVID-19 en toda la región.

Todo esto responde a una necesidad crítica: blindar jurídicamente las inversiones de largo plazo frente a eventos de fuerza mayor o decisiones unilaterales del Estado.

“La relación entre el sector público y el sector privado ha evolucionado positivamente. Al principio, había desconfianza mutua: el sector público temía dejar en manos de privados la operación de activos públicos por largo plazo, y el sector privado dudaba de la capacidad del Estado para cumplir compromisos de largo plazo. Hoy, esa percepción ha cambiado. Hay más conocimiento, más diálogo técnico, y una mayor comprensión de que las APP no son privatizaciones, sino alianzas estratégicas donde cada parte asume riesgos y responsabilidades según su mejor capacidad”, describe el experto en Infraestructura.

Para el abogado, la experiencia del proyecto vial PY02 mostró que el Estado puede fiscalizar de forma efectiva el cumplimiento de obras y servicios, mientras que el privado puede financiar, diseñar y construir de manera eficiente. 

“Lo que faltaría es una mayor profesionalización de la relación contractual: formación de equipos técnicos estables, continuidad institucional y plataformas de coordinación público-privada”, opina.

Por si no lo has leído: Decreto N° 1467/24 de Paraguay: La contratación de proyectos de infraestructura luego de los cambios a la Ley de APP

¿Qué ajustes de la nueva Ley de APP podrían impulsar una nueva ola de proyectos en Paraguay? v5a46

Martín Carlevaro cree que La Ley 5102/13 fue un gran avance para su época, pero que con el tiempo mostró limitaciones que la nueva Ley 7452/2025 busca subsanar. Entre los cambios más relevantes, el socio de Berkemeyer destaca:

• Ampliación del espacio fiscal. “El límite para compromisos de largo plazo (firmes y contingentes) en proyectos PPP se incrementa del 2% al 4% del PIB, permitiendo un mayor compromiso de recursos estatales en la ejecución de nuevos proyectos.”
• Mayor tope en las iniciativas privadas. “La ampliación del tope de participación estatal en proyectos originados por iniciativa privada pasa del 10% al 25% del costo total del proyecto. Esta modificación busca incentivar a los inversores privados a participar en proyectos de infraestructura que podrían no ser autofinanciables, abriendo así nuevas oportunidades para mejorar la infraestructura nacional.” 
• Derecho de tanteo para los proponentes de iniciativas privadas. “Ahora podrán igualar la mejor oferta durante la evaluación de ofertas en la licitación del proyecto.”
• Mayor claridad en los plazos y procedimientos. “Esto no solo simplifica pasos, sino que además mejora los criterios de evaluación, priorizando el valor por dinero.”
• Introducción de la etapa de Diálogo Competitivo. “Los precalificados podrán realizar consultas y propuestas de mejoras, respecto de borradores de Pliego de Bases y Condiciones y del Contrato PPP, atendiendo a las mejores prácticas de los Proyectos PPP.” 

¿Tienes un minuto? Suscríbete a nuestros boletines temáticos

Paraguay, la perla del Sur 48725u

¿Por qué Paraguay ofrece condiciones competitivas frente a otros países de la región? Martín Carlevaro destaca seis ventajas:

1. Estabilidad política, macroeconómica y monetaria, con una inflación controlada y una moneda fuerte, sin grandes vaivenes cuando cambia el gobierno de turno.  
2. Seguridad jurídica: se respetan los compromisos asumidos.
3. Carga tributaria baja, en comparación con otros países de la región.
4. Alto déficit en infraestructura con un insuficiente espacio fiscal, lo que genera un mercado natural insatisfecho con espacio para inversión privada.
5. Marco legal específico, ahora actualizado con la Ley 7452/2025, que ofrece reglas del juego modernas y probadas en la región.
6. Grado de inversión, otorgado en el año 2024 por la calificadora Moodys.

“El gran desafío de Paraguay es invertir más y mejor en la etapa de pre-inversión, a fin de licitar proyectos serios con estudios de factibilidad sólidos y, en lo posible, que generen suficientes ingresos predecibles para el repago total o parcial de la inversión, sin necesidad de aportes fijos o subsidios al CAPEX”, analiza.

Contenido relacionado: ¿Cómo funcionan las asociaciones público-populares de Petro? Las personas ya pueden contratar con el Estado

Sectores listos para despegar, la gran apuesta del país como vehículo de desarrollo k176f

Si bien el foco natural del régimen de las APPs sigue siendo la red vial -el país cuenta con más de 2.000 km de rutas pendientes de modernización-, hay otras áreas que de a poco empiezan a ganar protagonismo en la agenda:

• Aeropuertos, con potencial de autofinanciamiento.
• Transporte ferroviario de pasajeros o de carga, como el tren de cercanías que unirá Ypacarai – Luque – Asunción y la modernización del aeropuerto de Asunción, que se trataría de un proyecto autofinanciable a través de los ingresos que se generen por la operatoria del propio aeropuerto y sin necesidad de aportes o subsidios Estatales.
• Educación técnica y salud pública, con colegios técnicos y hospitales regionales bajo esquemas de pagos por disponibilidad con incentivos por resultados (cumplimiento de KPIs).
• Gestión de residuos, plantas de tratamiento, rellenos sanitarios y logística de reciclaje, con soluciones integradas y trazabilidad ambiental.
• Agua y saneamiento, con alcantarillado y plantas de tratamiento de aguas residuales y plantas potabilizadoras.
• Transporte público urbano e interurbano, con buses eléctricos, sistemas de pago inteligente y carriles exclusivos.

“El desafío, en este sentido, será la priorización de proyectos buscando licitar primero los que mayor rentabilidad (VAN) social tengan atento a que los recursos del fisco son limitados y la gran mayoría de estos proyectos precisarán aportes estatales ya sea para auxiliar la inversión inicial (CAPEZ) o bien para remunerar la operación (OPEX)”, subraya Carlevaro.

Porque te intereso este tema, te recomendamos: Paraguay emite deuda por cerca de USD 1.200 millones de dólares

El rol del sector legal para que las APPs funcionen mejor y generen mayor impacto 1766h

En el ecosistema de las asociaciones público-privadas, el rol de los abogados no se limita a redactar contratos: se trata de un engranaje clave en la estructuración jurídica del proyecto, en la asignación de riesgos, en el cierre financiero y en la relación entre las partes.

"Los contratos PPP o de concesión no son un mero documento, sino una modalidad de contratación y colaboración entre el sector público y el sector privado para el desarrollo de infraestructura y la prestación de servicios públicos, estructuradas como una red compleja de relaciones jurídicas que vinculan a diversos stakeholders —incluidos organismos públicos, inversores, financiadores, contratistas, s y reguladores—, en torno a un proyecto común, con una distribución equilibrada de riesgos, obligaciones y beneficios. En esta relación a largo plazo, que requiere confianza, reglas claras y visión compartida, el derecho tiene un rol fundamental y se convierte en una herramienta que facilita esa ingeniería contractual”, concluye Carlevaro.

Según el socio de Berkemeyer, para que las APPs en Paraguay despeguen, no solo hará falta inversión y voluntad política, sino también confianza, equipos técnicos estables y una narrativa clara: no se trata de privatizar, sino de construir un país más conectado, competitivo y resiliente.